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DIAGNOSTICO
DEL INIA Y SU ENTORNO |
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El
INIA, de acuerdo con su norma de creación, es la institución pública
encargada de generar y transferir tecnología para contribuir al
desarrollo sostenido del sector agrario y al incremento de la producción
y la productividad agraria en el país. |
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Por
muchas décadas fue preocupación del Estado el impulso de la investigación
y desarrollo (I&D), como uno de los ejes principales de la política
pública sectorial. Las instituciones que antecedieron al INIA en
esta labor, en los años 60 y 70, cumplieron un rol muy importante
en el desarrollo tecnológico del agro nacional, en el marco de una
política de sustitución de importaciones y dominadas por un enfoque
principalmente de oferta pública. |
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En
los años 80, después de la reforma agraria, se creó el Instituto
Nacional de Investigación y Promoción Agraria (INIPA), con la misión
de promover la modernización a través de la provisión de servicios
públicos de I&D. En ese esfuerzo se contó con un importante
aporte de inversión pública a través de la banca multilateral internacional
(BID y BM) y el apoyo del USAID y de centros internacionales de
investigación. |
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Hacia
1987, en el marco de un nuevo gobierno, se produjo la reestructuración
del INIPA, convirtiéndose en el Instituto Nacional de Investigación
Agraria y Agroindustrial (INIAA), con el mandato de proveer servicios
de I&D. El Ministerio de Agricultura creó una Dirección General
de Extensión Agraria para asumir las actividades de promoción y
extensión agraria. |
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El
nuevo ordenamiento institucional y las dificultades financieras
del Estado durante la segunda mitad de los 80, fueron el marco para
el desarrollo de algunas nuevas instituciones y proyectos asociados
a la promoción del cambio tecnológico agrario. Se creó la Fundación
para el Desarrollo Agrario (FUNDEAGRO) y el Proyecto "Transformación
de Tecnologías Agropecuarias" (TTA), con apoyo del USAID. En
esa misma década surgió el Programa Nacional de Cuencas (PRONAMACHCS),
con un componente importante de promoción y extensión agraria.
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La
profunda crisis fiscal, con la que se iniciaron los años 90, y la
debacle y desprestigio de la institucionalidad pública, tocaron
profundamente al INIAA y a los Programas de Extensión Agraria del
Ministerio, cuestionando la pertinencia de un instituto público
de investigación agraria. Las reformas estructurales que impulsó
el nuevo gobierno tenían como eje la reducción radical del tamaño
del Estado, el retiro de su participación en la economía y en la
política sectorial, la desregulación y la simplificación administrativa.
En 1992, dentro de ese nuevo marco de política, se procedió a realizar
importantes reformas institucionales, con la expectativa de una
mayor participación del sector privado en I&D agrícola pero
sin contar con un enfoque claro del rol del Estado y de los procesos
que había que impulsar para involucrar a la iniciativa privada en
el proceso de innovación agraria: |
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Reducción
significativa de su dimensión (de 5,166 a 782 personas y una
considerable reducción del presupuesto institucional). |
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Transferencia
de las Estaciones Experimentales a la empresa privada, universidades
y asociaciones de productores. |
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Entrega
de las instalaciones del Instituto Nacional de Desarrollo
Agroindustrial (INDDA), transfiriendo toda la responsabilidad
en materia de investigación agroindustrial a la UNALM,
cambiando además la denominación institucional de INIAA a
INIA. |
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Limitaciones
en el apoyo para gestionar proyectos de cooperación. |
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Reducción
de la plana de investigadores. |
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En
suma, durante el decenio 90 el Estado se retrae de la I&D y
convierte al INIA en una precaria red de centro de servicios tecnológicos
regionales. Estos centros fueron mal dotados y orientados a proveer
bienes (semillas y módulos de riego por goteo) y servicios de asistencia
técnica y capacitación a los agricultores minifundistas de algunas
regiones agrícolas y con un alcance reducido. Se puso énfasis en
la cantidad más que en la calidad y en la necesidad de autosostenimiento
a través de campos de producción comercial insertados en sus EEA’s,
frente a los exiguos recursos con la que se le dotó. |
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Mientras
se redujo el Instituto a la inercia: |
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Se
incrementó el presupuesto del Ministerio. |
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Se
aumentó la importancia de otras instituciones y proyectos
públicos de promoción
agraria (PRONAMACHCS, UOPE, CONACS, CONAFRUT,
CONAPAPA, PSI, entre otros) |
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Se
creó el SENASA como institución pública de normalización técnica
y sanitaria. |
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Se
impulsó una normatividad de semillas donde se retiraba prácticamente
al Estado de su regulación y promoción. |
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Se
truncó el Proyecto SINITTA que tenía como eje el fortalecimiento
del INIA como parte de un sistema de innovación tecnológica. |
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Al
final de la década, se gestó el proyecto PIEA/INCAGRO, como
un fondo destinado
a financiar la iniciativa privada en investigación y extensión
agraria. |
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Otros
Ministerios como el MITINCI impulsaron los CITE’s creando
el CITECCAL y el CITEVID. |
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De
esta manera, la política gubernamental de los 90 creó instituciones
y proyectos paralelos y debilitó al INIA, con la convicción de que
el mercado se encargaría de desarrollar las ACyT según la demanda.
Mientras tanto, las labores públicas de investigación tecnológica
agraria no se paralizaron totalmente, pero estuvieron basadas fundamentalmente
en la iniciativa individual de algunos investigadores del INIA y
de algunos profesores universitarios. Estos esfuerzos aislados y
descoordinados acrecentaron la ineficiencia del gasto público y
empobrecieron notablemente la naturaleza de los logros alcanzados.
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El
vacío dejado por el Estado intentó ser llenado por diversas iniciativas
desde las organizaciones de desarrollo, la cooperación técnica y
algunas empresas. En este proceso se puede destacar lo siguiente:
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En
el empresariado y demás instituciones privadas existen
escasas pero importantes energías que pueden aportar
en el desarrollo de I&D en el sector. Sin embargo, a
éstas no se les puede dar toda la responsabilidad
porque no todas las ACyT se pueden sostener por la lógica
del mercado, ni pueden asumir un rol importante rápidamente
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La
mayoría de los productores agrarios ven el cambio tecnológico
como gasto más que como inversión y a la I&D como un servicio
que el Estado está obligado a proporcionar gratuitamente. |
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La
extensión agraria privada, sostenida a través de ONG’s y financiados
por los programas de cooperación técnica internacional,
adolece de profundas deficiencias que requieren subsanarse
con fuerte dosis de orientación, coordinación y
concertación. |
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No
se impulsaron instrumentos eficaces de promoción de la iniciativa
privada en las actividades de I&D. El más importante de
ellos, la transferencia de las EEA’s al sector privado
no logró cumplir con sus objetivos |
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Las
universidades fueron consideradas como la instancia que debía sustituir
al INIA. La transferencia de las instalaciones de agroindustria
del INIAA a la UNALM, la entrega de EEA’s a diversas universidades
del interior el país y el programa de equipamiento de laboratorios
que impulsó el gobierno anterior, no fueron suficiente para convertirla
en la institucionalidad capaz de impulsar la I&D para la innovación
agraria y agroindustrial. Creemos que si bien es cierto pueden cumplir
un rol mucho más importante del que ahora juegan, no cuentan con
la versatilidad y especialización que exige la innovación tecnológica.
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Las
actividades de I&D que impulsó el MINAG, sobre todo a través
de diversos programas y proyectos de promoción agraria, se caracterizaron
por: |
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Estar
dominados por un enfoque paternalista y clientelístico.
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Realizar
actividades en conflicto con las iniciativas de las ONG’s.
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Impulsar
en su mayoría actividades de I&D sin mandatos claros,
descoordinados, generando un desorden en la política
tecnológica sectorial. |
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El
desorden, fruto de la superposición de funciones y actividades
e instrumentos de intervención contradictorios, generaron
gran confusión entre los agricultores. |
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El
retiro del INIA en la producción de semilla de alta calidad,
que deterioró profundamente el mercado de semilleristas. |
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Debilitar
la capacidad de ejecución de investigaciones estratégicas. |
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A
partir del año 2001, con la puesta en funcionamiento del PIEA/INCAGRO,
el sector cuenta con fondos concursables para promover la I&D
en instituciones privadas y públicas. La definición de sus prioridades
y los términos de los concursos para los proyectos estratégicos
deberán armonizarse permanentemente con los avances que se realicen
en la política tecnológica sectorial, de tal forma de garantizar
coherencia. |
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El
nuevo gobierno, consciente de la importancia de contar con un instituto
público de investigación agrícola, ha tomado la decisión de reflotar
al INIA. Ello se ha manifestado en el cambio de la administración,
el apoyo al proceso de reestructuración y a gestiones para mejorar
su presupuesto en el corto y mediano plazo. Asimismo, se ha incluido
al INIA como coordinador de la Mesa de Investigación y Tecnología
de la Comisión Multisectorial de Promoción de la Agroexportación,
fortaleciendo su liderazgo.
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